在制度主義視野下，制度失靈使風(fēng)險(xiǎn)的制度化轉(zhuǎn)變成制度化的風(fēng)險(xiǎn)。制度風(fēng)險(xiǎn)是指國(guó)家政策和法律規(guī)范體系的建立和實(shí)施有引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)并使社會(huì)主體遭受利益損失的可能性。制度風(fēng)險(xiǎn)與技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的最大差別在于，“人化”因素在制度風(fēng)險(xiǎn)的起因上占主導(dǎo)地位。為化解氣候治理中的制度風(fēng)險(xiǎn)，就要采取多元化治理手段。事實(shí)上，現(xiàn)代氣候治理手段已突破傳統(tǒng)的以強(qiáng)制約束為特征的命令—控制型模式，而側(cè)重于綜合運(yùn)用政策、法律、市場(chǎng)等多種規(guī)制手段的多面向、多元化治理模式。氣候治理策略的優(yōu)化可從國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩個(gè)層面展開(kāi)。

在國(guó)際層面，國(guó)際社會(huì)基于《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》已經(jīng)達(dá)成若干共識(shí)，為全球氣候治理奠定了一定的法律基礎(chǔ)。進(jìn)一步優(yōu)化全球氣候治理策略，應(yīng)著重從三個(gè)方面采取措施。一是推進(jìn)約束性規(guī)范的形成。在應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際磋商中，各國(guó)應(yīng)積極擴(kuò)大共識(shí)，以各方認(rèn)可的最大公約數(shù)為基礎(chǔ)，將自愿性規(guī)范與義務(wù)性規(guī)范相結(jié)合，在氣候治理的主要方面努力形成有強(qiáng)制力的國(guó)際法規(guī)范。二是制定基于科學(xué)依據(jù)的政策和法律。尤其要基于科學(xué)的測(cè)算與分析，制定和完善具有可操作性的中長(zhǎng)期全球溫室氣體減排計(jì)劃，輔之以具有可操作性的補(bǔ)充議定書(shū)等文件，將全球氣候風(fēng)險(xiǎn)最大限度地控制在目標(biāo)范圍內(nèi)。三是重視激勵(lì)機(jī)制的作用?？蛇M(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，增強(qiáng)主權(quán)國(guó)家參與氣候治理的自主性。在此過(guò)程中，可以借鑒和吸收英國(guó)、中國(guó)等國(guó)家構(gòu)建應(yīng)對(duì)氣候變化市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)。

在國(guó)內(nèi)層面，應(yīng)著力推動(dòng)政策、法律、市場(chǎng)三種手段的完善。一是政策手段。制定應(yīng)對(duì)氣候變化的政策是實(shí)施氣候治理的重要手段，該手段有較強(qiáng)的靈活性和適應(yīng)性。事實(shí)上，政策手段是各國(guó)普遍采用的應(yīng)對(duì)氣候變化的主要措施。優(yōu)化政策手段應(yīng)著重考慮兩方面因素。一方面，面對(duì)氣候變化對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)帶來(lái)的直接風(fēng)險(xiǎn)與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)遵循風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的政策導(dǎo)向，根據(jù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平等條件，科學(xué)確定氣候治理政策的原則、目標(biāo)、規(guī)劃等內(nèi)容。另一方面，將氣候變化問(wèn)題納入國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和能源發(fā)展規(guī)劃，通過(guò)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，落實(shí)應(yīng)對(duì)氣候變化的相關(guān)政策。二是法律手段。法律規(guī)制作為全球氣候治理的重要手段盡管已成共識(shí)，但在國(guó)家立法層面尚不盡如人意。[14]健全氣候治理的法律手段，就要在科學(xué)的政策框架下推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化的減緩與適應(yīng)措施的法制化。在此過(guò)程中，既要發(fā)揮公權(quán)力在制度建構(gòu)中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，也要激發(fā)社會(huì)力量參與氣候治理的內(nèi)在動(dòng)力。唯有如此，方可在氣候治理主體多元化格局中形成“自上而下”與“自下而上”兩條線索協(xié)同呼應(yīng)的合力。三是市場(chǎng)手段。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制降低碳排放量，或者在碳排放量確定的前提下以市場(chǎng)交易方式降低碳排放的社會(huì)成本，已基本成為共識(shí)。盡管經(jīng)過(guò)幾十年努力，國(guó)際社會(huì)仍未就建立國(guó)際碳排放交易市場(chǎng)達(dá)成一致，但中國(guó)、歐盟等國(guó)家和地區(qū)在此方面的積極探索與實(shí)踐從一個(gè)側(cè)面證明了市場(chǎng)機(jī)制在減緩氣候變化方面的重要作用?？梢灶A(yù)見(jiàn)，全球碳排放交易市場(chǎng)的建立只是時(shí)間問(wèn)題。為此，高碳排放國(guó)家可首先在本國(guó)高碳排放地區(qū)試行碳排放市場(chǎng)交易機(jī)制，并從高碳排放產(chǎn)業(yè)入手，逐步嘗試擴(kuò)大交易范圍。實(shí)施類似的基于市場(chǎng)機(jī)制的規(guī)制手段，應(yīng)成為優(yōu)化氣候治理策略的重要舉措。