中國碳市場建設具有明顯的“試點先行、立法滯后”的特點。地方碳交易試點工作始于2011年，2013年首個碳交易平臺在深圳啟動，多年來，各試點省市出臺了一系列地方性法規(guī)及規(guī)章。而在全國層面，主管部門先后制定《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》（2014）、《全國碳排放權(quán)配額總量設定與分配方案》（2016）和《全國碳排放權(quán)交易市場建設方案（發(fā)電行業(yè)）》（2017年）等部門規(guī)章及規(guī)范性文件，陸續(xù)發(fā)布24個行業(yè)碳排放核算報告指南和13項碳排放核算國家標準，但直到目前仍然沒有專門的法律或行政法規(guī)，全國碳市場也未真正全面運行。

“試點先行、立法滯后”會帶來一系列問題，例如：客觀上造成各地方立法在納入標準、配額分配、交易規(guī)則、風險控制等方面均存在較大差異，同一集團的不同地域的下屬控排企業(yè)需要遵守不同的游戲規(guī)則；因無法律法規(guī)層面的依據(jù)，按照《行政處罰法》之規(guī)定，部門規(guī)章及地方法規(guī)、規(guī)章僅能設定警告或一定數(shù)量罰款的行政處罰，約束性明顯不足，更有部分地方法規(guī)、規(guī)章未能照此執(zhí)行。

2019年4月，生態(tài)環(huán)境部公布了《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（征求意見稿）》，可謂碳交易立法的重要一步，再次點燃了大家對全國碳市場啟動的信心。但或是為了條例能夠盡快通過，征求意見稿的內(nèi)容仍相對原則和籠統(tǒng)，很多細節(jié)問題有待于后續(xù)落實和解決。