2022年6月7日，美國民主黨參議員懷特豪斯（Sheldon Whitehouse）聯(lián)合另外三位民主黨參議員向參議院金融委員會提交了一個設(shè)立碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM，俗稱碳關(guān)稅）的立法提案，名為《清潔競爭法案》（Clean Competition Act，下簡稱CCA）。這個提案呈現(xiàn)了一種明顯不同于歐盟碳關(guān)稅的新設(shè)計。此外，相較于此前出現(xiàn)的“美國版碳關(guān)稅”方案，CCA的最大的亮點在于它所規(guī)定的碳稅義務(wù)，既適用于高碳的進口產(chǎn)品也適用于高碳的美國產(chǎn)品。雖然目前CCA的文本還沒有公開，但鑒于其特殊意義，筆者暫根據(jù)已掌握的信息對其略作介紹和分析。

一. 《清潔競爭法案》的碳關(guān)稅基本設(shè)計

CCA的基本邏輯是，以美國產(chǎn)品的平均碳含量為基準線，對碳含量超過基準線的進口產(chǎn)品和美國產(chǎn)品均征收碳費。

1. 產(chǎn)品范圍

在CCA下，碳稅的征收對象是一些能源密集型的初級產(chǎn)品，包括化石燃料、精煉石油產(chǎn)品、石化產(chǎn)品、化肥、氫氣、己二酸、水泥、鋼鐵、鋁、玻璃、紙漿、紙張和乙醇。

2. 碳含量基準線

生產(chǎn)上述初級產(chǎn)品的美國企業(yè)，如果負有向美國環(huán)保署（EPA）報告溫室氣體排放量的義務(wù)（即GHGRP報告義務(wù)），則須向美國財政部報告其排放量、電耗和產(chǎn)量。根據(jù)這些數(shù)據(jù)，美國財政部將計算出每一種美國產(chǎn)品的平均碳含量（覆蓋范圍一和范圍二排放），并以此作為基準線。在2025年至2028年期間，這個基準線每年下調(diào)2.5%。從2029年起，基準線每年下調(diào)5%。

3. 對高碳美國產(chǎn)品和進口產(chǎn)品均征收碳費

從2024年開始，不論是美國產(chǎn)品還是進口產(chǎn)品，如果其碳含量低于基準線（即美國同類產(chǎn)品的平均水平），則無需繳納碳費。反之，如果碳含量超過基準線，則對超出部分征收55美元/噸的碳稅。這個碳稅標準每年上浮5%。

4．進口產(chǎn)品范圍向下游延伸

在2024和2025年，進口碳稅只適用于上面第1點提及的產(chǎn)品范圍，即一些能源密集型的初級產(chǎn)品。但是從2026年起，產(chǎn)品范圍開始向下游延伸——如果進口的加工產(chǎn)品中含有500磅的涉稅初級產(chǎn)品，也要被征收碳費（例如，如果一臺進口機床中的鋼鐵含量達到500磅，也要繳納碳費）。到2028年，這個門檻將進一步降低到100磅初級產(chǎn)品。

那么對于美國生產(chǎn)的加工產(chǎn)品，如果含有500磅美國生產(chǎn)的涉稅初級產(chǎn)品，是不是也要收碳稅呢？目前看是不用。這里的邏輯似乎是，美國生產(chǎn)的加工產(chǎn)品已經(jīng)從其上游初級產(chǎn)品那里繼承了碳稅成本。但其實這里有漏洞，因為美國的垂直整合企業(yè)有可能規(guī)避掉高碳初級產(chǎn)品的碳費。

CCA還規(guī)定，加工產(chǎn)品的原產(chǎn)地以其包含的初級產(chǎn)品決定；加工產(chǎn)品中如包含多種初級產(chǎn)品，則其碳費為各種初級產(chǎn)品的應(yīng)繳碳費之和。這一定會引出一系列非常復雜和棘手的技術(shù)問題。不過現(xiàn)在是碳關(guān)稅的拓荒時代，既然沒有任何國際規(guī)則和共識，各國都可以充分發(fā)揮創(chuàng)造力。

5. 如何確定進口產(chǎn)品的碳含量

進口產(chǎn)品的碳含量采用原產(chǎn)國的行業(yè)平均碳強度。如果原產(chǎn)國的排放數(shù)據(jù)不可靠或無法驗證，則采用該國整體經(jīng)濟的碳強度（economy-wide carbon intensity）。而“來自透明經(jīng)濟體的生產(chǎn)者”可以使用自己的碳強度，也就是說不使用行業(yè)平均值。最后這一句話非常眼熟，似乎又預(yù)示著某種“非市場經(jīng)濟”待遇。

6. 出口退稅和“窮國”豁免

美國生產(chǎn)的初級產(chǎn)品在出口時可享受碳稅返還，但美國生產(chǎn)的加工產(chǎn)品則無此待遇。另外CCA還規(guī)定，對來自最不發(fā)達國家的進口產(chǎn)品實行豁免。

二. 《清潔競爭法案》的設(shè)計或許比歐盟的CBAM更合理

《清潔競爭法案》體現(xiàn)了不同于歐盟CBAM的一種新的碳關(guān)稅設(shè)計。歐盟CBAM是針對進口產(chǎn)品的全部“內(nèi)嵌排放”（embedded emissions）征收邊境碳稅。而CCA則是僅對進口產(chǎn)品超出基準線（美國同類產(chǎn)品的平均碳含量）的那部分排放征收邊境碳稅。換言之，歐盟CBAM是對進口產(chǎn)品的“絕對碳含量”征稅，而CCA則是對進口產(chǎn)品的“相對碳含量”征稅。

這兩種不同的碳關(guān)稅設(shè)計會產(chǎn)生截然不同的效果。由于歐盟CBAM征收的邊境碳稅是完全鏡像歐盟的碳價，所以整個政策的背后邏輯是，所有進口產(chǎn)品的單位碳排放成本必須與歐盟產(chǎn)品的單位碳排放成本持平。在歐盟的措施下，中國生產(chǎn)的鋼鐵即使比歐盟的鋼鐵更“綠”，也無法免交碳關(guān)稅。但是另一方面，由于歐盟在計算邊境碳稅時要扣除進口產(chǎn)品在本國已支付的碳價，所以只要中國的碳價與歐盟的碳價相同，那么不論中國鋼鐵的碳含量是高還是低，都可以完全免交碳關(guān)稅。這種政策設(shè)計的客觀效果就是刺激各國的碳價上升至與歐盟相同或接近的水平。

再看CCA的情況。由于CCA關(guān)注的是“相對碳含量”，所以只要中國生產(chǎn)的鋼鐵和美國鋼鐵的平均水平一樣“綠”，那么在進入美國時就可以免交邊境碳稅。這個結(jié)果并不受中國碳價高或低的影響。所以在CCA下，國外生產(chǎn)者會有更大的動力去降低自己的碳含量，這比去影響本國碳價要現(xiàn)實的多。雖然歐盟CBAM也有向國外生產(chǎn)者傳遞減碳壓力的效果，但它更直接的效果是懲罰低碳價國家的生產(chǎn)者。相比之下，CCA并不關(guān)注外國碳價，它直接懲罰高排放的國外生產(chǎn)者，但同時也懲罰高排放的美國生產(chǎn)者。

三. 其他

筆者認為，CCA的設(shè)計者選擇“相對碳含量”是很聰明的一招，它繞開了美國沒有碳價的問題。

對進口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅需要一個參照物，或者說一個理由。在歐盟的CBAM下，這個參照物是歐盟的碳價，也就是歐盟產(chǎn)品的碳成本。CBAM的邏輯是，進口產(chǎn)品的碳成本如果低于參照物，就會發(fā)生“碳泄漏”（歐盟產(chǎn)業(yè)外遷），就會有不公平競爭，所以要通過征收碳關(guān)稅來抬高進口產(chǎn)品的碳成本。

但是到了美國這里，就拿不出碳價做參照物，因為美國既沒有全國性碳市場，也沒有碳稅。怎么辦？美國的立法者起初一直糾結(jié)于確定美國產(chǎn)品的碳成本。去年7月19日，在歐委會的CBAM方案公布后5天，美國的兩位議員就拿出了一個美國版的碳關(guān)稅立法提案“FAIR法案”。它以美國企業(yè)承擔的環(huán)境合規(guī)成本作為碳成本。這個說法非常牽強，而且環(huán)境合規(guī)成本也很難量化。

現(xiàn)在CCA的設(shè)計者跳出了這種思維定式，不再糾結(jié)于碳成本，直接把美國產(chǎn)品的平均碳含量作為參照物。從可操作性上看，這比量化美國產(chǎn)品的碳成本要簡單一萬倍。當以平均碳含量為參照物時，CCA的邏輯就變成了：進口產(chǎn)品必須和美國產(chǎn)品一樣“綠”。如果產(chǎn)品不夠“綠”，不管它是進口的還是美國生產(chǎn)的，都要征收碳稅。由于這個碳稅并不來自于一個客觀參照物（例如碳市場價格），所以它可以是55美元/噸，也可以是155美元/噸，只要平等地適用于進口產(chǎn)品和美國產(chǎn)品就沒有問題。

最后說一下預(yù)后。對碳關(guān)稅的質(zhì)疑主要來自共和黨。但筆者的感覺是共和黨議員的態(tài)度正在發(fā)生潛移默化的轉(zhuǎn)變。越來越多的共和黨人開始對碳關(guān)稅持 開放的態(tài)度，這與一年前的情況明顯不同。目前碳關(guān)稅已經(jīng)吸引了民主與共和兩黨議員的興趣。雖然現(xiàn)在預(yù)言美國的碳關(guān)稅立法前景還為時尚早，但整個天平正在向支持的一邊緩慢傾斜。